Rang Undang-undang Perhimpunan Aman 2011: Transformasi atau Anti-tranformasi

Oleh : Dr Zulkifli Hasan

1.0 Pendahuluan

Komitmen kerajaan Barisan Nasional untuk memansuhkan tiga proklamasi darurat iaitu Proklamasi Darurat 1966, Proklamasi Darurat 1969 dan Proklamasi Darurat 1977 amatlah dialu-alukan. Ini seharusnya membuktikan komitmen kerajaan terhadap transformasi politik yang mampu menarik kembali sokongan rakyat. Semua pihak sama ada individu, institusi, badan-badan bukan kerajaan termasuk parti pembangkang perlu meraikan dan memuji langkah kerajaan ini.

Sementara teruja dengan inisiatif kerajaan di atas, melalui pemerhatian, penulis berpandangan bahawa transformasi yang sedang cuba dilaksanakan tidak bersifat menyeluruh, kabur, tidak jelas dan tidak konsisten.

Umpamanya, tatkala kerajaan telah mengumumkan ingin memansuhkan Akta Keselamatan Dalam Negeri 1960 pada 16 September yang lalu, 11 warganegara Malaysia di Sabah telah ditangkap di bawah undang-undang ini hanya selepas beberapa bulan pengumuman tersebut dibuat.

Ini secara jelas menunjukkan bahawa kerajaan tidak konsisten dengan agenda transformasi yang ingin dilaksanakan. Perkara yang sama juga berlaku pada aspirasi kerajaan pada seksyen 15 Akta Universiti dan Kolej Universiti (AUKU) apabila kerajaan telah membuat keputusan untuk meneruskan rayuan ke atas keputusan Mahkamah Rayuan pada 31 Oktober lalu yang mengumumkan bahawa Seksyen 15 tersebut bercanggah dengan Perlembagaan Persekutuan.

Begitu juga dengan pengenalan undang-undang terbaru yang dibentangkan pada 22 November lalu iaitu Rang Undang-Undang Perhimpunan Aman di Dewan Rakyat.

Walaupun Rang Undang-undang ini bermatlamat untuk membenarkan orang ramai berhimpun secara aman tetapi setelah diperhalusi isi kandungannya terdapat beberapa peruntukan yang memerlukan penilaian semula sebelum ianya boleh dilaksanakan ataupun diluluskan.

Berdasarkan perkembangan yang meragukan ini, penulis ingin mengambil kesempatan untuk membuat analisa ringkas Rang Undang-undang Perhimpunan Aman 2011 ini dengan mengkhususkan perbincangan terhadap beberapa peruntukan yang menimbulkan banyak persoalan yang signifikan.

2.0 Rang Undang-undang Perhimpunan Aman 2011

Rang Undang-undang Perhimpunan Aman ini mengandungi 27 seksyen yang dibahagikan kepada enam Bahagian iaitu Bab I: Permulaan, Bab II: Hak Untuk Berhimpun Secara Aman, Bab III: Tanggungjawab Penganjur, Peserta dan Polis, Bab IV: Kehendak Dalam Menganjurkan Perhimpunan, Bab V: Penguatkuasaan dan Bab VI: Pelbagai. Secara umumnya, undang-undang ini kelihatan menyediakan peruntukan yang boleh diterima bagi memastikan setiap perhimpunan yang diadakan mengutamakan keamanan dan ketenteraman awam. Namun begitu, setelah diperhalusi terdapat beberapa peruntukan yang menimbulkan banyak persoalan dan membuka ruang yang amat besar kepada pihak tertentu untuk memanipulasikannya.

2.1 Tiada Wacana Awam

Di antara faktor kelemahan Rang Undang-undang ini ialah tiadanya wacana awam untuk membincangkan peruntukan yang terkandung dalamnya. Seharusnya kerajaan menganjurkan sesi perbincangan dengan masyarakat umum atau wakil badan-badan berkaitan sebelum meneruskan penggubalan undang-undang ini dan seterusnya dibacakan di Parlimen untuk kelulusan. Kegagalan untuk meninjau dan membuat kajian terhadap ruang lingkup dan pendekatan yang ada di dalam undang-undang ini sedikit sebanyak menjelaskan bahawa ianya tidak mendapat mandat yang sewajarnya dari masyarakat umum bahkan menidakkan pandangan dan pendapat mereka terhadap sesuatu undan-undang yang bakal dilaksanakan.

2.2 Terlalu Banyak Sekatan dan Syarat

Seksyen 9 memperuntukkan bahawa penganjur perhimpunan mesti membuat permohonan dalam tempoh 30 hari sebelum perhimpunan. Kegagalan berbuat demikian boleh mengakibatkan didenda tidak melebihi RM10,000. Kekurangrelevanan peruntukan ini kemudiannya dipersetujui YAB Perdana Menteri yang mana kemudiannya menyatakan tempoh 30 hari ini dikurangkan kepada 10 hari. Peruntukan ini perlu diperhalusi dan disemak semula. Ini memandangkan tempoh 30 atau 10 hari ini agak lama dan kadangkala tidak relevan. Bayangkan sekiranya isu yang ingin diketengahkan dalam perhimpunan tersebut merupakan respons yang perlu diberikan serta merta seperti isu keganasan Israel, maka seksyen ini bakal menimbulkan permasalahan. Ini memandangkan pihak berkuasa mempunyai kuasa penuh untuk menentukan sama ada perhimpunan boleh diadakan atau sebaliknya.

Walaupun peruntukan ini membolehkan pihak berkuasa untuk memberikan kebenaran berhimpun kurang dari 10 hari, ianya juga menimbulkan keraguan. Ini kerana pihak polis memerlukan masa untuk mengadakan rundingan dengan komuniti di kawasan tersebut. Ini juga tidak jelas dari aspek rundingan yang bagaimana, siapakah yang dirundingkan, adakah kesemua penduduk akan dilibatkan atau sebahagian dan berapa lamakah rundingan tersebut? Hal ini bukan sahaja boleh dipersoalkan bahkan menimbulkan keraguan dari aspek perlaksanaan. Malahan membuka ruang yang lebih luas untuk ianya dimanipulasikan oleh pihak tertentu.

Disamping itu, jika dirujuk kepada syarat-syarat dan prosedur untuk mengadakan perhimpunan, terlalu banyak perkara yang perlu dipatuhi bahkan melibatkan ramai pihak yang akan melambatkan proses permohonan dan seterusnya membantutkan sebarang usaha untuk berhimpun. Keperluan menampal notis, memaklumkan orang mempunyai kepentingan, perjumpaan dengan penganjur, rundingan dan sebagainya di antara perkara-perkara yang dimaksudkan.

2.3 Kuasa Budi Bicara Pihak Berkuasa

Rang Undang-undang ini memberikan kuasa budi bicara yang amat luas kepada pihak berkuasa. Ini membuka ruang yang besar dan sangat berpotensi untuk ianya dimanipulasikan. Sebagai contoh, seksyen 15 memberikan kuasa penuh kepada pihak berkuasa untuk mengenakan sekatan dan syarat ke atas sesuatu perhimpunan dan barangsiapa yang gagal untuk mematuhinya boleh dikenakan denda sehingga RM10,000. Sekiranya ini berlaku, mana-mana pihak yang ingin menganjurkan perhimpunan bukan sahaja boleh dinafikan hak mereka untuk berbuat demikian bahkan boleh dikenakan denda sekiranya gagal mematuhi syarat dan sekatan yang dikenakan.

Begitu juga dengan peruntukan yang lain di mana pendekatan yang terkandung dalam undang-undang ini memberikan kuasa yang luas kepada pihak polis sedangkan sepatut ianya menganjurkan model kerjasama pihak penganjur dan pihak berkuasa untuk berbincang dan memperoleh kata sepakat mengenai perkara-perkara yang berkaitan dengan perhimpunan. Ciri-ciri yang ada pada beberapa undang-undang terdahulu seperti Akta Keselamatan Dalam Negeri 1960 yang memberikan kuasa penuh pihak polis masih lagi ingin diperkenalkan. Ini sedikit sebanyak menunjukkan kegagalan untuk menterjemahkan aspirasi kerajaan bagi melaksanakan transformasi pada undang-undang yang ingin diperkenalkan. Seharusnya peruntukan undang-undang yang ada lebih memberikan penekanan dari aspek pendekatan yang lebih bersifat kerjasama untuk memastikan perhimpunan yang bakal diadakan berlaku dalam situasi yang aman damai. Perkara ini bersesuaian dengan hak kebebasan bersuara yang dijamin oleh Perlembagaan Persekutuan dan ini termasuk hak untuk berhimpun secara aman.

2.4 Rayuan kepada Kementerian Dalam Negeri

Rang Undang-undang ini bukan sahaja memberikan kuasa yang luas kepada pihak berkuasa bahkan ianya juga tidak mempunyai peruntukan yang jelas dan relevan mengenai rayuan terhadap sekatan dan syarat-syarat yang dikenakan oleh pihak polis. Sudahlah sekatan dan syarat ini budi bicara mutlak pihak polis, pihak penganjur juga hanya boleh merayu atau berunding untuk mengurangkan atau menggugurkannya kepada Kementerian Dalam Negeri. Ini menimbulkan persoalan daripada aspek ketelusan, kesesuaian dan kerelevanannya. Seperti yang difahami, pihak polis beroperasi dan menjalankan tugas di bawah pemantauan Kementerian Dalam Negeri (KDN) bahkan terikat dengan arahan KDN. Dalam konteks sudah tentu rayuan kepada KDN berkenaan dengan sekatan dan syarat dikenakan adalah tidak sesuai dan meragukan.

Memberikan hak untuk merayu terhadap sesuatu keputusan yang dibuat merupakan perkara yang perlu diberikan perhatian. Sewajarnya pihak penganjur diberikan peluang untuk merayu terhadap apa-apa sekatan dan syarat yang dikenakan untuk tujuan perhimpunan aman terhadap institusi yang lain yang lebih sesuai dan kredibel. Aspek ini membuktikan bahawa Rang Undang-undang ini mempunyai pelbagai kelemahan dari aspek teknikal dan juga substantifnya.

2.5 Kekaburan Undang-undang

Terdapat pelbagai kekaburan undang-undang yang terkandung dalam Rang Undang-undang Perhimpunan Aman ini. Umpamanya, tidak terdapat sebarang perbezaan yang jelas mengenai takrifan “perhimpunan” sama ada ianya merujuk kepada sebarang perarakan atau mana-mana protes jalanan atau piket atau demonstrasi. Rang Undang-undang ini juga tidak menjelaskan sama ada bukan warganegara Malaysia juga diberikan hak untuk berhimpun secara aman.

Peruntukan seksyen 19 juga adalah tidak jelas di mana merujuk penganjur sebagai seseorang yang menggalakkan, menaja, mengadakan atau menyelia perhimpunan, atau menjemput atau merekrut peserta atau penceramah bagi perhimpunan. Ini bermakna penganjur perhimpunan merangkumi definisi yang amat luas dan ini termasuk sesiapa sahaja yang terlibat. Terminologi ’merekrut’ juga tidak mempunyai sebarang pendefinisian yang jelas menimbulkan lagi kekaburan dan kekeliruan.

2.6 Penggunaan Kekerasan Dibenarkan

Agak mengejutkan apabila merujuk kepada seksyen 21 yang membenarkan pihak polis menggunakan kekerasan untuk menyuraikan perhimpunan. Walaupun peruntukan ini merujuk kepada “kekerasan yang munasabah”, kebenaran untuk membolehkan pihak polis menggunakan kekerasan tanpa ada apa-apa definisi dan skop bakal membuka ruang yang luas untuk ianya digunakan sewenang-wenangnya. Bukan itu sahaja, denda yang dikenakan kepada mana-mana pihak yang gagal untuk mematuhi seksyen ini ialah denda tidak melebihi RM20,000.

Peruntukan seumpama seksyen 21 ini yang memberikan kuasa ekslusif kepada pihak polis untuk menggunakan kekerasan bagi menyuraikan perhimpunan dan denda yang tinggi kepada sesiapa yang gagal mematuhinya membuktikan bahawa terdapat ketidakadilan dan ketidakrelevanan sebahagian besar ruang lingkup dan pendekatan Rang Undang-undang Perhimpunan Aman 2011 ini. Aspek ini sewajarnya diberikan perhatian serius oleh pihak kerajaan selaras dengan hasrat transformasi yang ingin dilaksanakan.

2.7 Akses Munasabah Kepada Media

Di antara aspek yang juga boleh dipertikaikan ialah peruntukan mengenai akses kepada media. Seksyen 24 memperuntukkan bahawa mana-mana wakil media hanya boleh mempunyai akses yang munasabah kepada tempat perhimpunan dan menggunakan apa-apa kelengkapan untuk membuat laporan tentang perhimpunan itu. Apakah yang dimaksudkan dengan ‘akses munasabah’ ini? Pihak manakah yang menentukan kemunasabahan akses ini?. Apakah sekatan-sekatan yang boleh dikenakan kepada media untuk menentukan kemunasabahan akses tersebut?

Peruntukan ini secara umumnya boleh menyekat media untuk mendapatkan maklumat secara adil dan bebas terhadap perhimpunan yang diadakan dan seterusnya boleh menafikan kebebasan media serta menidakkan laporan sebenar yang berlaku. Walaupun kebebasan media tidak boleh diberikan secara mutlak, tetapi menidakkan kebenaran dan fakta yang tepat melalui peruntukan sedemikian rupa umpama menafikan hak rakyat atau masyarakat untuk mengetahui kebenaran dan apa yang sebenarnya berlaku. Media perlu diberikan akses yang sewajarnya dan masyarakatlah yang perlu berperanan untuk mengadili sebarang laporan yang tertera di media massa.

3.0 Kesimpulan

Hasrat kerajaan untuk melakukan transformasi yang menyeluruh dalam sistem pentadbiran termasuk perundangan adalah sesuatu yang sewajarnya diraikan. Keputusan untuk memansuhkan beberapa undang-undang yang tidak lagi sesuai dilaksanakan menunjukkan sedikit sebanyak komitmen kerajaan untuk merealisasikan transformasi ini.

Namun begitu, setelah meneliti dan membuat pemerhatian terhadap beberapa keputusan dan tindakan kerajaan akhir-akhir ini, polisi dan pendekatan transformasi ini menimbulkan pelbagai keraguan.

Di antara keraguan yang dizahirkan merujuk kepada pengenalan Rang Undang-undang Perhimpunan Aman yang telah dibentangkan di Parlimen November lalu. Setelah diteliti, Rang Undang-undang ini mempunyai pelbagai kelemahan dan terdapat beberapa persoalan signifikan yang perlu diberikan perhatian.

Penulis telah menggariskan beberapa aspek penting yang menimbulkan seribu persoalan dan ini termasuk tiada wacana awam, pelbagai sekatan dan syarat, kuasa budi bicara pihak polis, kuasa Kementerian Dalam Negeri, Kekaburan undang-undang, penggunaan kekerasan dan akses munasabah kepada media. Senarai ini tidak berhenti setakat ini sahaja. Masih terdapat banyak lagi persoalan dan keraguan yang timbul mengenai undang-undang ini. Rang Undang-undang ini juga sebenarnya boleh menidakkan hak umum berhimpun dan menyatakan pendirian mereka terhadap sesuatu isu yang relevan dan signifikan.

Oleh kerana ianya mempunyai lebih banyak kelemahan berbanding kelebihan dan kekaburan dari aspek ruang lingkup undang-undang serta memberikan kuasa budi bicara yang amat luas kepada pihak berkuasa, penulis cenderung untuk menolak Rang Undang-undang ini melainkan dianjurkan terlebih dahulu secara menyeluruh wacana awam untuk meneliti dan memperkemaskan lagi isi kandungan dan pendekatannya.